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EN LIGNE >Vers une nouvelle donne communautaire ?
Alain
FAURE & Emmanuel NÉGRIER En dix ans, la
problématique de l’intercommunalité culturelle
a changé de nature et de degré. Les principes
qui la gouvernaient étaient marqués par la forte
hétérogénéité des formules
institutionnelles (SIVU, SIVOM, districts, Communautés
de communes, de villes, etc), de l’intensité de
la coopération et de ses motivations. La réticence
à dépasser le cadre communal a eu pour conséquence
une démultiplication de l’intercommunalité
fonctionnelle, tout en préservant les autonomies culturelles
communales. Le principal facteur explicatif de cet état
des choses était que l’intercommunalité
culturelle posait trois problèmes : un seuil de crédibilité
difficile à identifier, une pertinence territoriale introuvable,
ainsi qu’un attachement durable des élus à
la prééminence de la sphère municipale.
Au cours des années 1990, la pratique de coopération
culturelle s’est pourtant diffusée, au sein même
de ces territoires imbriqués, auprès d’un
nombre toujours croissant d’organismes. 48 districts déclaraient
une compétence culturelle en 1990 ; dix ans plus tard,
ils sont au nombre de 88. Six mois après l’entrée
en vigueur de la loi Chevènement, plus de la moitié
des Communautés d’agglomération ont d’ores
et déjà retenu la culture comme l’une de
leurs compétences. Mais, derrière l’image
d’un essor continu, sans doute faut-il parler d’une
rupture. La loi, avec les facultés de contraindre qu’elle
comporte, n’est déjà plus une nouvelle loi
créant un niveau fonctionnel de plus. Au contraire, elle
se propose d’intégrer les intercommunalités
fonctionnelles préexistantes, notamment dans le domaine
culturel. C’est la raison pour laquelle nous posons dans
cet ouvrage, frontalement, la question d’une politique
culturelle intercommunale dans des termes qui n’auraient
pas pu être envisagés il y a seulement cinq ans.
Au-delà des chiffres globaux, une entrée en profondeur
sur les dynamiques de ce changement de nature était donc
utile, au moment même où se précisent les
règles du jeu et les contenus de cette culture d’agglomération.
La présente réflexion a pour point de départ
un important travail de terrain lancé aux quatre coins
de l’hexagone. En partenariat avec la DATAR et Dexia,
l’Observatoire des Politiques Culturelles a initié
une série d’études sur les transformations
contemporaines de l’intervention culturelle intercommunale
en milieu urbain. Cette recherche comparée s’est
fixée pour double objectif de réaliser un état
des lieux sur le fonctionnement des politiques culturelles dans
plusieurs grandes villes françaises et d’analyser
l’incidence de l’application de la loi Chevènement
sur ces politiques à l’échelon de l’agglomération.
Sept agglomérations ont ainsi été auscultées
au printemps 2000, permettant la réalisation de monographies
qui donnent une idée assez représentative de la
diversité des situations et des modes urbains de gestion
de la culture. Les configurations d’intervention publique
sur le dossier culturel mettent en scène deux villes
situées au cœur d’une région rurale
(Amiens et Rodez), deux métropoles en formation (Le Grand
Lyon et l’aire urbaine de Montbéliard) et trois
villes centre rayonnant sur leur agglomération (Montpellier,
Rennes et La Rochelle). Sur chaque cas de figure, les diagnostics
sont précieux à la fois pour les tendances lourdes
qu’ils suggèrent en matière d’équipements
structurants et pour les évolutions plus aléatoires
qu’ils révèlent selon les filières
culturelles étudiées. Plutôt que de lister
les éléments de convergences et de divergences
que ce kaléidoscope culturel laisse entrevoir, la présente
synthèse souhaite questionner la nature potentielle des
changements politiques qui sont induits par la loi du 12 juillet
1999 sur l’intercommunalité. Les sept agglomérations
étudiées ont pour point commun d’avoir adopté
une nouvelle forme institutionnelle fin 1999 et de s’être
dotées de compétences culturelles conséquentes.
Les entretiens (une quinzaine par site) offrent des éléments
originaux pour comprendre la façon dont les différents
acteurs impliqués ont perçu et accompagné
le passage en communauté d’agglomération.
Dans la présente introduction, on tentera de tirer quelques
enseignements généraux sur ce processus de transformation.
Trois pistes de réflexion balisent le propos : tout d’abord
la dimension politique décisive du cheminement vers l’intercommunalité
culturelle (I), ensuite la faible implication des acteurs culturels
dans la communautarisation des nouveaux programmes d’action
(II), et enfin les perspectives d’orientation des politiques
culturelles d’agglomération sur des objectifs plus
transversaux (III). Ces trois angles de lecture permettent de
montrer comment les grandes villes expérimentent aujourd’hui
une donne communautaire où s’entremêlent
des enjeux de pouvoir et de culture qui se démarquent
du standard traditionnel des politiques culturelles urbaines.
I. LE CHEMINEMENT OBLIGÉ DE L’INTERCOMMUNALITÉ CULTURELLE
Les communautés d’agglomération ne se construisent
généralement pas sur du vide. Derrière
les traditionnels blocages que l’intercommunalité
institutionnelle a suscité par le passé, le territoire
français aura ouvert la voie à des formules coopératives
à géométrie variable (syndicats divers,
districts, communautés de communes, cercles locaux de
réflexion et d’aménagement…) qui sont,
dans la plupart des cas, à la base des projets actuels.
289 communautés de communes (32% du total) et 88 districts
(27%) ont une compétence culturelle déclarée.
La culture est donc loin d’avoir été oubliée
dans ce passé intercommunal. Mais elle est aujourd’hui
confrontée à un changement qui n’est pas
seulement de degré, mais de nature. Aussi, c’est
au sein de territoires à la fois comparables dans leurs
potentialités institutionnelles, mais qui divergent quant
à leur capacité de projection que se préfigure,
aujourd’hui, l’intercommunalité culturelle
d’agglomération. Ce cheminement peut être
illustré en trois temps. Le processus politique est déterminant,
en ce qu’il balise les choix possibles, par des habitudes
relationnelles, des conflits aussi, des normes localisées
de comportement. La définition des compétences,
qui est un moment clef de ces dispositifs, laisse souvent se
profiler des zones d’ombres, que seule la pratique institutionnelle
pourrait dissiper. Enfin, le périmètre de coopération
est à la fois au cœur du projet et source de controverses,
d’incompréhensions entre acteurs.
Un processus politique déterminant
Mettre en place une communauté d’agglomération
est une opération lourde, complexe, aléatoire.
Lourde parce qu’elle implique en principe un réexamen
systématique de toutes les structures et politiques intercommunales
passées, afin de les mettre en phase, de réduire
les redondances, de muscler l’institution appelée
à prendre en charge leurs missions, et leurs histoires.
Complexe, parce que les clefs de compréhension de la
loi et de ses implications sur le terrain ne sont pas connues
des acteurs au départ. Ceux-ci progressent ensemble dans
la résolution de problèmes techniques ou politiques
qui ne trouvent pas de solution toute faite dans les textes.
Aléatoire, parce que le contexte dans lequel s’opèrent
ces projets est préélectoral et que les avancées
dans l’action font souvent courir des risques politiques,
où toutes les démagogies peuvent ruiner une politique
certes volontaire et rationnelle, mais qui comporte un coût.
Ces aspects de l’intercommunalité d’agglomération
sont d’autant plus cruciaux qu’une chose au moins
est partagée par tous : le mouvement, là où
il est engagé, sera irréversible.
C’est pour ces raisons que l’une des constantes
de cette étude est le poids des apprentissages préalables
dans la conduite de ces nouveaux projets. Les habitudes et équilibres
politiques sont généralement stables, connus et
c’est en leur intérieur que l’opportunité
de l’agglomération est comprise. On trouve à
ce titre :
- Le rôle des cultures locales de coopération,
qui s’illustre dans la manière dont toute compétence,
à Rennes, fait l’objet préalablement d’un
diagnostic collectif, d’un accord ratifié, qui
sera suivi à la lettre. À Montbéliard,
là aussi, rien ne peut émerger sur l’agglomération
sans un passage obligé par la négociation collective,
qui associe d’ailleurs un niveau élargi de mobilisation
(l’aire urbaine). À Rodez, l’agglomération
apparaît très clairement comme l’aboutissement
d’une culture “ chrétienne-démocrate
” du consensus ”, qui fonctionne d’autant
mieux dans l’agglomération qu’elle est confrontée
à une sourde hostilité du département.
Ces cultures locales peuvent parfaitement être aux antipodes
de la coopération “ partenariale ”. Il n’est
qu’à voir le processus “ à la hussarde
” appliqué à Montpellier pour se convaincre
que la dynamique de projet peut parfaitement se nourrir du rejet
des formes consensuelles de la concertation préalable.
Du moins est-ce le cas au stade de la mise en œuvre initiale.
Face à l’incertitude à laquelle sont confrontés
les protagonistes de ces projets, la reconduction de principes
anciens, entre des acteurs qui se connaissent bien et depuis
longtemps, est une garantie de stabilité qui n’est
pas négligeable. Mais elle prive en même temps
de pertinence toute idée d’une formule unique du
succès.
- Le rôle du leadership politique est un autre moyen d’assurer
la conduite de ces projets. Partout se pose, bien sûr,
la question de savoir “ qui gouvernera l’agglomération
? ”. C’est elle qui suscite les controverses politiques
les plus évidentes. Mais le leader remplit ici une fonction,
transitoire, de simplification des enjeux. Sa capacité
à porter un projet, à lui donner du sens, une
identité apparaît comme une donne incontournable
dans le lancement de cette nouvelle institution territoriale.
Georges Frêche illustre à sa manière un
idéal type de ce leadership qui désigne les perspectives,
explicite les motivations, concrétise les opérations
projetées, mettant au passage bien des “ partenaires
” devant le fait accompli. Edmond Hervé et son
équipe s’appuient au contraire sur des procédures
associatives, le travail de commissions, des relais stables
avec les autres communes pour faire avancer un projet collectif.
Marc Censi incarne, dans ce domaine, un leadership à
la fois incontesté et fondé sur le consensus des
parties. Il garantit à ses partenaires, par sa propre
implication locale et nationale dans ces enjeux, la mise en
œuvre d’une politique dont personne ne peut sortir
perdant. Dans des conditions radicalement différentes,
la conduite du projet par Gilles de Robien, avec pour partenaires
des élus communistes que l’on savait hostiles à
cette loi, démontre que ce poids du leader peut jouer
sur des domaines étendus. On peut parfaitement démontrer
ce rôle du leadership par la négative. La Rochelle
a perdu, chemin faisant, son leader historique, Michel Crépeau.
Du coup, Philippe Teillet nous explique que le projet a perdu
une partie de son âme, et avec elle certaines potentialités,
une certaine capacité à faire sauter des les réserves
ou les doutes. A Lyon, les désaccords et valses-hésitations
sur le leader du dispositif au niveau du Grand Lyon a pour conséquence
une paralysie dans la montée en charge du secteur culturel,
entre autres. À Montbéliard, l’étroitesse
de la marge de manœuvre politique de Louis Souvet conditionne,
là aussi, de grandes hésitations sur le modèle
de coopération, son intensité et même son
territoire.
A ce stade, on le verra, les leaders sont très nettement
en avance sur les dossiers. Ils le sont par rapport à
leurs partenaires politiques, les élus des petites communes
associées, de gré ou de force, au dispositif.
Ils le sont vis-à-vis des partenaires institutionnels
(DRAC, Conseil Général, Conseil Régional)
dont la connaissance et la conscience des enjeux demeurent étonnamment
limitées (même si des contrats d’agglomération
se préparent). Ce qui surprend ici est que, pourtant,
le sentiment relevé partout que les dynamiques de projet
touchent à des secteurs d’intérêt
de ces institutions : aménagement culturel du territoire,
complémentarité ou concurrence des interventions,
devenir des partenariats… C’est cette circonstance
qui explique que, pour l’instant, les dynamiques culturelles
d’agglomération apparaissent comme unilatérales,
peu mobilisatrices, très mono institutionnelles. C’est
aussi ce qui conduira les autres protagonistes que les leaders
urbains à un rattrapage rapide une fois que le train
de l’agglomération sera en ordre de marche (premiers
budgets, premiers secteurs ciblés, premiers transferts
de charges, premières instances intercommunales d’action).
Compétences élargies et zones d’ombre
On pouvait s’attendre, compte tenu de la force symbolique
maintes fois accordée aux dossiers culturels, à
ce que la définition des compétences communes
soit excessivement prudente. Que les agglomérations affichent
un tel domaine apparaissait déjà comme une entreprise
à haut risque. Le législateur ne s’y était
d’ailleurs pas trompé, en classant cette compétence
parmi les domaines “ optionnels ” (pour ne pas contraindre
les acteurs à s’engager sur ce point), et en donnant
une définition restrictive : “ construction, aménagement,
entretien et gestion d’équipements culturels et
sportifs ”. Celle-ci comprenait donc, a priori, les aspects
les plus matériels des politiques culturelles locales,
et non les aspects dynamiques et plus sensibles (subventions
culturelles, politiques innovantes, coopérations sectorielles).
Or, et c’est une relative surprise, cette modestie n’a
pas été souvent suivie par les agglomérations
concernées. Bien sûr, et c’est une habitude
dans le domaine culturel, la loi n’est pas limitative
mais incitative. Elle implique un seuil minimal (ici : l’équipement)
tout en autorisant une extension des plus généreuses
à d’autres aspects. Et c’est la voie qu’ont
allègrement suivie plusieurs agglomérations.
La palme revient sans doute à Amiens, qui a a priori
inclus dans son domaine d’action intercommunale toutes
les “ politiques de développement sportif et culturel
d’intérêt communautaire ”. Montpellier,
après avoir cité la loi, étend le domaine
à “ la création d’institutions, de
manifestations et actions d’animation dans les domaines
culturel et sportif (…), et de façon générale
toutes activités culturelles et sportives d’intérêt
districal ”. Rodez précise aussi la compétence
culturelle en ces termes : “ participer à l’accueil
de grands spectacles ; mettre à la disposition de l’Etat
un dépôt pour recueillir le produit des fouilles
archéologiques ; subventionner des associations à
caractère culturel (…) ”. Une extension comparable
se retrouve à La Rochelle. Quant à Montbéliard,
si elle limite la compétence au texte de loi, elle l’accompagne,
au titre des compétences “ facultatives ”
(non prévues par la loi) dans tous les domaines couverts
par les acquis antérieurs de coopération ou par
des projets dégagés par consensus.
Comment expliquer cette explosion de l’intercommunalité
culturelle ? Trois circonstances en démontrent et les
motivations et les limites.
La première a trait aux apprentissages préalables,
que les élus ont souhaités, avec leurs administrateurs,
reconduire dans la nouvelle formule. C’est donc bien une
ratification (un remodelage) des initiatives antérieures
au sein de la nouvelle structure qui est en jeu. Montpellier
avait expérimenté un fonds de diffusion théâtrale
dans le district, et cette initiative est rendue légitime
dans l’agglomération. Rodez avait, pour des raisons
locales propres, investi dans l’archéologie, et
il est naturel qu’elle trouve dans la Communauté
une place distinguée. La culture scientifique et technique
était un enjeu propre au territoire montbéliardais
et figure au titre des compétences facultatives. Même
chose pour La Rochelle ou Rennes en matière de médiathèques
et de lecture publique. L’agglomération reçoit
ici la culture en héritage.
La seconde explication est plus socio-politique. Définir,
précocement, un champ large de politique culturelle,
c’est ouvrir un espace des possibles vis-à-vis
de partenaires inquiets. Les périphéries des villes
sont extrêmement fragmentées, diverses. Certaines
unités ont développé ici un domaine d’action
culturelle, là une institution d’art contemporain,
ailleurs une médiathèque. Certaines n’ont
rien et aspirent à quelque chose. Devant une telle diversité,
élargir le domaine culturel c’est renforcer les
opportunités d’échange, de négociation
entre les déséconomies locales éventuelles
(perdre la responsabilité d’un SIVOM, la haute
main sur un centre culturel) et l’intérêt
communautaire. Cette extension permet, au-delà d’une
satisfaction pointilleuse et clientéliste des revendications
d’un équipement chez soi, d’aménager
culturellement le territoire par plusieurs entrées possibles.
Ne pas être condamné à une distribution
territoriale “ automatique ”, c’est enfin,
pour le leader de l’agglomération (qui est souvent
le maire de la ville-centre) pouvoir poursuivre une politique
de réduction des charges de centralité. Montpellier
en est, à cet égard, une parfaite illustration.
Enfin, rappelons que tous ces projets mettent en évidence
la fameuse question de l’intérêt communautaire.
C’est, bien plus que la loi, la véritable limite
affichée dans toutes les agglomérations. Mais
c’est en même temps celle qui fait, et fera couler
le plus d’encre. Cette définition ne peut être
sui generis. Elle est forcément dépendante de
ce qu’en feront les acteurs concernés au premier
chef : les élus. L’intérêt communautaire
se dégage en effet de règles de majorité
au sein des futurs Conseils Communautaires, qui disposeront
en cette matière d’une liberté quasi totale.
Là aussi, l’intérêt communautaire
risque de différer très nettement au gré
des contextes et des opportunités politiques. Seule Montbéliard
a fait un effort de définition pour préciser cet
intérêt communautaire à parti de quatre
critères alternatifs : le périmètre concerné,
la dimension stratégique du projet, son rapport à
l’équilibre socio-économique, la nécessité
d’une compétence d’agglomération pour
le mener à bien. On le voit, même ici ces critères
sont très vagues et laissent une large part à
l’interprétation. Pour aller au-delà, la
responsabilité des acteurs encore marginaux (les artistes,
responsables culturels, institutions départementales,
régionales, étatiques) sera grande pour que cet
intérêt puisse également émerger
de logiques directement artistiques et culturelles.
Au risque de tempérer l’enthousiasme général
sur la place de la culture dans les agglomérations en
gestation, on notera également que le degré d’innovation
dans cette définition de compétence est très
limité. On en reste d’une part à une vision
très institutionnelle de la culture, où les équipements,
les politiques de subvention, le partage des coûts des
grandes institutions artistiques figurent au premier (et souvent
unique) rang des préoccupations. D’autre part,
les croisements possibles entre différents champs d’exercice
des compétences agglomérées (politique
de la ville, culture, environnement, développement économique…)
n’ont pas été abordés. Tout se passe
comme si ces dossiers progressaient séparément,
livrés à des ajustements techniques et politiques
internes, sans que l’agglomération ne soit a priori
un niveau où les frontières sectorielles puissent,
au contraire, être discutées ou franchies.
Leadership urbain, charges de centralité, reconduction
de modèles empiriquement vécus… Les agglomérations
se dessinent aujourd’hui plus comme des super municipalités
que comme de nouveaux espaces de politiques publiques.
Périmètres durs et enjeux sensibles
Pour constituer un espace en territoire d’action, il faut
bien sûr que s’établissent des règles
du jeu, une institution représentative, des politiques
publiques. Mais il faut aussi que cet espace soit doté
d’un sens particulier, distinct des autres. Or, la chose
est presque toujours plus délicate qu’il n’y
paraît à première vue. Tout d’abord,
un constat général. Dans toutes les agglomérations
françaises, les espaces démographiquement les
plus dynamiques sont aujourd’hui les périphéries
immédiates des villes. Ce sont celles qui sont visées
par la formation de nouveaux ensembles intégrés.
Or, l’examen rétrospectif de ce qui s’est
fait, en matière de culture, dans ce périurbain
dynamique est le plus souvent consternant. Hétérogénéité
des initiatives, faiblesse ou absence de prise en compte par
le Conseil Régional, contractualisation limitée,
ou politiquement ciblée, avec les Conseils Généraux,
totale méconnaissance par les DRAC, sauf exception, de
cet enjeu ; tels sont les constats de l’action culturelle
d’agglomération, si l’on veut bien tourner
le regard en dehors des villes centre, siège du professionnalisme,
de la centralité artistique, des interactions culturelles
les plus denses. De ce point de vue, les agglomérations
ont presque tout à inventer.
Ensuite, l’identification du territoire, c’est-à-dire
la question de son identité propre et celle du niveau
le plus pertinent divisent les protagonistes principaux. Paradoxalement,
la définition du périmètre obéit
à des logiques politiques et institutionnelles relativement
bien connues à présent. Du reste, les agglomérations
de notre échantillon sont partagées entre deux
cas de figure : celles qui ont associé à leur
projet une extension du périmètre de l’intercommunalité
antérieure (Lyon, Montpellier, Rennes et Amiens) et celles
qui construisent leur agglomération à périmètre
constant (La Rochelle, Montbéliard, Rodez). Même
si elle donne lieu, par endroits, à des querelles (comme
à Montpellier), la démarche est engagée,
mise en œuvre et aboutit à une ratification officielle
claire. Il n’en est pas de même pour la logique
culturelle qui en est déduite.
Le premier enjeu est de connaître la pertinence du territoire
comme espace d’action culturelle. Cette question divise
le plus souvent les acteurs politiques (urbains, périurbains,
départementaux et régionaux), qui en ont une idée
très claire, même si elle est conflictuelle, et
les acteurs culturels (artistes, responsables d’institutions,
DRAC) qui sont le plus souvent réticents, par principe,
à s’engager dans un tel débat. Les DRAC
connaissent les acteurs culturels du territoire au gré
de la mise en œuvre de leurs propres critères professionnels,
et non pas de leur rayonnement territorial. La déconcentration,
les rapports avec l’administration préfectorale,
les exigences politiques d’aménagement culturel
du territoire les ont certes conduites à se pencher sur
la signification territoriale de leur action. Mais celle-ci
n’est encore prise en compte qu’après coup,
afin de justifier des politiques qui n’ont pas, dans le
territoire, leur sens premier. N’ayant que peu de conscience
“ pratique ” de ce que sont aujourd’hui les
dynamiques d’agglomération, elles ne sont pas en
mesure, le plus souvent, d’identifier un territoire plus
pertinent qu’un autre. Les artistes et responsables de
structure sont dans une position légèrement différente.
Ils connaissent du territoire ceux qui les représentent
et qui constituent pour eux les partenaires de premier rang.
Ils sont donc portés, en général, à
suivre avec beaucoup d’intérêt les démarches
en cours, d’autant que certains d’entre eux sont
directement concernés par les agglomérations et
leurs politiques. Mais nous verrons plus loin qu’ils ne
forment pas un ensemble cohérent d’acteurs et que
leur capacité d’initiative dans ce domaine est
lacunaire.
La conséquence de cette hétérogénéité
des manières de penser le territoire est d’aligner
les dispositifs sur les stratégies de ceux qui en ont
aujourd’hui la conception la plus claire, la plus légitime
aussi : les élus. Pour autant, des questions se posent
partout sur d’autres perspectives que la simple agglomération
instituée. A Montpellier, c’est le leader lui-même
qui place la perspective, à moyen terme, de la Communauté
Urbaine. On en reste à une logique politico-institutionnelle.
À Montbéliard, l’agglomération ne
semble déjà plus suffire aux réflexions
des aménageurs, acteurs culturels et politiques. C’est
ici l’aire urbaine, bien plus vaste, qui est d’ores
et déjà la nouvelle frontière de coopération,
culturellement plus pertinente. Il n’y a qu’à
Rodez et Amiens que l’agglomération semble avoir
trouvé sur son espace une coïncidence entre le périmètre
et l’action culturelle à moyen terme. Mais c’est
au prix d’interrogations souvent exprimées sur
le bien-fondé de l’institution pour coopérer
en matière culturelle. Faut-il un service culturel, faut-il
des compétences propres dans l’agglomération,
l’institution est-elle nécessaire ou conduit-elle,
pour le rayonnement même de l’espace, à des
effets pervers ? Cette question est directement posée
dans le cas de Lyon. Ce n’est pas par hasard. Il s’agit
là du seul exemple (et rare en France par ailleurs) d’agglomération
où tout ne se fait pas au centre-ville. La richesse de
créations et d’initiatives artistiques du Grand
Lyon est actuellement fondée sur une absence totale d’organisation
institutionnelle. À quels motifs faudrait-il en engendrer
une ? Ne risquerait-elle pas de tarir ou d’écorner
les dynamiques mêmes de l’offre culturelle ? Ne
conduirait-elle pas à une officialisation dommageable
des liens fragiles qui s’opèrent à la marge
des logiques institutionnelles (politique de la ville et culture,
pratiques amateurs, innovations artistiques…) ? Il faut
lire, outre les réflexions de Pierre-Alain Four (Lyon)
sur ce point, les propres réflexions sur l’effet
de l’institutionnalisation d’agglomération
sur la gestion des nouvelles politiques culturelles, avec Philippe
Teillet (La Rochelle) pour les musiques actuelles. Se focaliser
sur les dynamiques à l’œuvre (et louer les
acteurs qui dépassent leurs propres blocages pour fonder
ces nouvelles structures) c’est peut-être passer
à côté d’une réflexion sur
les nouveaux contenus, et d’un exercice, nécessaire,
d’inventaire de tous les effets passés et présents
de l’institutionnalisation des politiques culturelles.
II. DES ACTEURS TRES INÉGALEMENT MOBILISÉS
La réaction des différents milieux concernés
n’est pas homogène. Mais il faut tenter ici d’expliquer
pourquoi les milieux culturels, les élus et les partenaires
extérieurs (publics et privés) se sentent mobilisés
de manière si contrastée par ces enjeux d’agglomération.
L’étude de ces trois groupes doit permettre de
mieux comprendre comment cette inégalité des mobilisations
interfère sur les conditions d’accès des
problèmes culturelles à l’agenda politique
intercommunal. Il semble possible de souligner trois tendances
: l’atonie des milieux culturels conforte la désectorisation
du dossier culturel, l’investissement fragmentaire des
élus locaux dans ce dossier favorise l’arbitrage
volontariste du leadership intercommunal, et enfin la discrétion
des partenaires traditionnels du financement culturel offre
à ce même leadership des opportunités inédites
de territorialisation des programmes en faveur de la culture.
L’atonie des milieux culturels
Les milieux culturels ne forment pas un groupe cohérent.
Tout d’abord, ils ne sont pas tous concernés au
même degré par les politiques annoncées.
Il y a ceux qui sont déjà impliqués parce
qu’ils ont eu, par le passé, à connaître
les rouages de l’intercommunalité préexistante.
Les grandes institutions figurent, au minimum, dans ce premier
cercle. Dotés de staffs adaptés, elles ont la
capacité à anticiper les nouvelles formes qui
seront légitimes demain. Incluses dans les équipes
les plus proches des leaders, elles disposent d’une meilleure
information, de relais à même de trouver leur place
dans les nouvelles politiques. Soutenues par des financements
pluriels, leur légitimité à incarner (dans
cette phase institutionnelle forte) la politique culturelle
de l’agglomération est d’autant plus importante
qu’il s’agit, presque toujours, de réduire
les charges de centralité. Les dirigeants de grandes
structures (Lyon, Montpellier, Rennes, Montbéliard),
ceux de l’enseignement artistique (Montpellier, Rodez,
Amiens, La Rochelle, Montbéliard) ou des centres culturels
(médiathèques, centres d’action culturelles
à Amiens, à La Rochelle) font partie de ces acteurs
pour lesquels l’agglomération veut déjà
dire quelque chose.
Le second cercle, celui de la culture semi-professionnelle,
des troupes de théâtre, de danse, les ensembles
musicaux est déjà largement moins au fait des
enjeux. N’ayant pas les moyens d’anticiper ni d’influer
directement, ils sont aussi plus prompts à dénoncer
une dynamique qui resterait liée aux “ jeux politiques
”. Leur fragilité devrait les rendre plus sensibles
à une démarche collective, afin de poser, ensemble,
les bases d’une culture d’agglomération.
Car ils sont en même temps souvent plus au cœur de
l’imaginaire territorial, au centre d’un travail
de mémoire locale associée à leurs créations.
Mais il est peu dire que cet intérêt “ objectif
” ne rencontre que peu d’écho aujourd’hui.
Le troisième cercle, celui des acteurs culturels amateurs
(le gros des troupes), associations, animateurs culturels de
quartier, nouvelles cultures urbaines non encore reconnues,
est à la fois atomisé, déconnecté
des logiques institutionnelles et… concerné par
plus d’une politique d’agglomération. Nombreuses
sont en effet celles qui ont déjà prévu
de consacrer une part de leur budget aux subventions culturelles,
sans pour autant que les principes d’attribution en soient
connus. Ce public, large, ne fait l’objet d’aucune
information spécifique, et ne semble pas la rechercher.
La stabilisation de leurs propres ressources (subventions municipales)
semble mobiliser l’essentiel de leurs (maigres) capacités
d’action, et leur possibilité de se projeter dans
ce nouvel espace intercommunal est pratiquement nulle.
Compte tenu de cette structure interne des milieux culturels,
on comprend pourquoi une mobilisation collective autour de l’enjeu
d’agglomération est extrêmement peu probable.
À la difficulté de l’action collective des
individus artistes, maintes fois démontrée, s’ajoute
ici l’hétérogénéité
des positions (à l’égard de l’institution)
et des intérêts (professionnels, territoriaux).
Enfin, si l’on raisonne en termes de secteurs, l’un
des constats qui s’impose est qu’il n’y a
pas de domaines plus “ agglomérables ” par
principe que d’autres. Il y a certes quelques constantes
: les grandes institutions en font partie, pour les motifs déjà
énoncés liés à la centralité.
Les équipements socioculturels sont, ne serait-ce que
parce que la loi les désigne presque en particulier,
généralement intégrés à la
réflexion (quoique de manière très différente
entre Amiens et Montpellier, par exemple). Mais en dehors de
ces deux cas de figure, les secteurs jugés prioritaires
sont très différents : l’archéologie
à Rodez, les musiques actuelles à La Rochelle,
les médiathèques et l’art contemporain à
Montpellier, l’enseignement artistique à Montpellier,
Montbéliard et Amiens… Cette situation, qui redouble
les lignes de fracture entre cercles culturels du point de vue
de l’institution, devrait poser un enjeu paradoxalement
moins territorial que sectoriel autour de la question : comment,
secteur par secteur, envisager l’émergence des
agglomérations d’un point de vue et professionnel
et territorial ? Les associations représentatives, de
niveau national, ont leur responsabilité dans cet aspect
des choses.
Le volontarisme fragmenté des élus locaux
Comment les élus locaux ont-ils appréhendé
les débats relatifs aux compétences culturelles
de leur future communauté d’agglomération
? On a vu plus haut que quelques leaders politiques seulement
avaient cherché à jouer un rôle actif, principalement
parce qu’ils étaient les seuls à être
réellement saisis du dossier et que la précipitation
du passage en communauté d’agglomération
ne permettait guère l’ouverture de véritables
négociations collectives dans le domaine culturel. Celui-ci
révèle apparemment un volontarisme politique limité
à quelques influences qui ne sont pas nécessairement
planifiées et concordantes, cette absence de dynamique
collective nous informant sur la partition fragmentée
que jouent les maires et les adjoints à la culture sur
la scène intercommunale.
D’une part, on constate que la stratégie du leader
politique de l’agglomération (le maire de la ville
centre) donne le tempo des initiatives communautaires en matière
d’intervention culturelle. Ce constat ne signifie naturellement
pas que la culture devient automatiquement un dossier d’agglomération
mais montre la place toujours décisive de la ville centre
dans le processus politique de négociation sur les nouvelles
compétences. Lorsque l’on est en présence
d’un fort discours de communautarisation de la culture
(comme à Montpellier, à Amiens ou dans une moindre
mesure à Rodez), les débats sont essentiellement
rythmés par les interventions du maire de la ville centre
et par sa propension à intervenir en véritable
patron de l’agglomération. Lorsque le dossier culturel
semble déboucher sur une stratégie plus prudente
(voir attentiste) d’affirmation de compétences
intercommunales qui ne heurtent pas les acquis communaux, cela
correspond en général à un leadership politique
moins affirmé, que ce soit pour des raisons d’équilibre
interne et de fragilité politique (comme à Montbéliard)
ou de transition (comme à La Rochelle). Enfin, le dossier
culturel est l’occasion de débats inédits
lorsque le maire de la ville centre cherche à expérimenter
de nouvelles formes de négociation avec sa périphérie
(comme à Lyon et à Rennes). On perçoit
dans ce troisième cas de figure un souci des leaders
de favoriser une phase initiale approfondie de mise à
plat des acquis communaux, et ce afin de discuter sur le moyen
terme des perspectives négociées de réorganisation
à l’échelon communautaire.
D’autre part, l’engagement des élus locaux
se manifeste à travers la façon dont les adjoints
à la culture et les maires des communes périphériques
débattent ensemble. Quelle est la place de la culture
municipale héritée qui pourrait être transférée
sur la scène intercommunale ? Les sept monographies révèlent
des configurations de négociation collective très
variées et parfois surprenantes. À Rennes par
exemple, la définition lentement élaborée
d’une politique culturelle d’agglomération
valorisant ses composantes périurbaines est abruptement
supplantée par un grand projet communautaire que la ville
centre place, grâce à la lettre de la loi Chevènement,
comme thématique prioritaire. À Amiens, l’adjoint
à la culture de la ville centre parvient à s’appuyer
sur la loi pour convaincre, au cas par cas, l’ensemble
des adjoints à la culture et des maires de communes périphériques
qu’il est nécessaire de définir un “
plan d’aménagement culturel ” organisant
les équipements structurants de l’agglomération.
Dans les autres cas, c’est surtout une situation d’incertitude
politique et de flou stratégique qui caractérise
les échanges. À La Rochelle, le décès
du maire qui incarnait le rayonnement culturel de sa ville place
les élus dans une situation de flottement qui menace
jusqu’à l’affirmation d’une identité
d’agglomération. Entre le Grand Lyon et ses 55
communes, la forte densité d’équipements
culturels municipaux favorise le fonctionnement de débats
où les élus se contentent de faire des hypothèses
sur d’éventuelles “ compétences partagées
”. Dans le Grand Rodez, les élus s’entendent
pour mettre en place un système de mutualisation des
dépenses qui fait l’économie d’une
véritable ambition de politique culturelle communautaire,
limitant le dynamisme identitaire à des priorités
de développement. Dans l’aire urbaine de Montbéliard,
une association d’élus organise des assises culturelles
pour dynamiser les projets sans vraiment revendiquer la définition
d’une politique d’ensemble. Et à Montpellier,
le déficit de tradition coopérative au sein de
la commission culturelle du district se maintient, au vu de
la marginalité même du processus d’élaboration
d’une charte d’agglomération. Chaque situation
illustre un volontarisme politique fragmenté, comme si
le dossier culturel ne pouvait pour l’instant mobiliser
les élus locaux qu’au prisme de considérations
plus territoriales que sectorielles, comme si la nature des
relations entre la commune centre et les communes périphériques
surdéterminait fortement la teneur d’éventuelles
négociations collectives sur le développement
culturel.
Des institutions partenaires tenues à distance
La question des collaborations que chaque agglomération
tisse avec le conseil général, le conseil régional
et la DRAC à l’occasion du passage en CdA révèle
une situation sans équivoque : ces institutions partenaires
sont tenues à distance des négociations et elles
font, de leur côté, preuve de beaucoup de discrétion,
se contentant d’attendre que chaque EPCI affirme ses nouveaux
champs d’intervention. Le constat prend des inflexions
plus ou moins prononcées selon le contexte, mais la tendance
générale paraît étonnamment convergente
: les agglomérations mettent en place leur dispositif
d’intervention culturelle en vase clos, sans tenir compte
ni des anciens intérêts croisés avec le
département ni des champs futurs de co-intervention avec
le conseil régional et l’État en région.
Cette situation de non-dialogue révèle néanmoins
deux cas de figure selon que l’agglomération intègre
ou non l’idée de partenariats potentiellement structurants.
Les agglomérations qui comptent implicitement sur le
passage en CdA pour renforcer ou reconfigurer les partenariats
avec les échelons provinciaux (le département
et la région) cantonnent les réflexions à
une dimension essentiellement technique pour l’instant.
Sur la scène amiénoise par exemple, la tradition
de coopération entre les opérateurs culturels,
le Conseil Général et la DRAC devrait être
prolongée avec les nouveaux objectifs de communautarisation
de la politique culturelle d’Amiens Métropole.
Néanmoins, la situation extraterritoriale du Conseil
Régional et les faibles marges de manœuvre de la
DRAC montrent les limites de ces partenariats. Dans l’aire
urbaine Belfort-Héricourt-Montbéliard, les partenariats
culturels se sont exprimés sur la base territoriale de
plusieurs périmètres intercommunaux qui ne correspondaient
guère au découpage de la communauté d’agglomération.
L’avenir des cofinancements paraît maintenant suspendu
à la capacité de cette entité à
s’affirmer comme un interlocuteur légitime pour
calibrer une politique culturelle d’agglomération
cohérente au sein du territoire plus vaste de l’Aire
Urbaine. Dans l’Aveyron, la politique culturelle du Conseil
Général était traditionnellement calibrée
par la politique de guichet développée par le
Conseil Régional et validée par la DRAC. Le Grand
Rodez, qui possède un milieu culturel assez peu professionnalisé
et qui préfère aux ambitions spécifiquement
culturelles les projets de rayonnement économique, développe
une stratégie de contournement des partenariats qui préserve,
de fait, les marges de manœuvre culturelles départementale
et régionale. Enfin à La Rochelle, les institutions
culturelles ont su nouer avec le département et la région
des accords pour soutenir différentes manifestations
culturelles sur un mode bilatéral et contractuel. Même
si l’éventualité d’une globalisation
des financements à l’échelon de l’agglomération
n’a pas été étudiée pour l’instant,
tous les acteurs la jugent quasi-inéluctable à
terme. En définitive, ce dernier paradoxe illustre bien
la situation de ces quatre agglomérations : la mise à
distance des partenaires officiels est bien réelle, mais
elle ne préjuge pas pour autant du rôle que joueront
peut-être demain ces relais départementaux et régionaux
dans la définition d’une politique culturelle d’agglomération.
Le second cas de figure concerne les agglomérations qui
s’émancipent plus explicitement de toute relation
contraignante avec les échelons supérieurs. À
Montpellier par exemple, le Conseil Général, le
Conseil Régional et la DRAC ont longtemps adopté
avec le district des accords de financement qui portaient sur
des projets, sans prise en compte de leur cohérence territoriale
et d’une éventuelle politique d’ensemble
pour l’agglomération. Le passage en CdA élargie
risque d’accentuer cette déconnexion en dotant
l’agglomération d’une plate-forme relativement
souveraine d’équipements et de produits culturels.
De la même façon, la ville de Rennes possédait
une situation partenariale passive quoique effective puisque
le département, la région et la DRAC soutenaient
des initiatives sectorielles, mais sans jamais peser sur des
arbitrages territoriaux. La création de Rennes Métropole
risque de modifier cette neutralité gestionnaire dans
la mesure où les nouvelles compétences empiètent
très largement sur des interventions jusqu’alors
assumées par le Conseil Général. Le passage
en CdA devrait presque mécaniquement favoriser une logique
de globalisation des financements qui ôtera à ces
partenaires certaines des marges de manœuvre qu’ils
détenaient encore pour orienter les initiatives culturelles.
Le Grand Lyon enfin connaît une situation partenariale
particulière dans la mesure où son potentiel culturel
le place en position de force vis-à-vis du département,
en concurrence directe avec la région et dans un statut
d’exemplarité pour la DRAC. Cette configuration
reflète une forme d’autonomie sur les interventions
culturelles qui pourrait gagner, à moyen terme, bien
des agglomérations dès lors que l’élargissement
de leur périmètre et leur assise démographique
les placent dans la catégorie potentiellement puissante
des grandes métropoles urbaines.
III. QUELLE MÉTROPOLISATION CULTURELLE POUR DEMAIN ?
Au-delà des informations relatives au long cheminement
culturel des agglomérations et à la mobilisation
différenciée de ses acteurs, les enquêtes
ont aussi permis de sonder les cœurs des acteurs rencontrés
pour mieux comprendre comment ils envisageaient le devenir institutionnel
de leur ville. La forme de la communauté d’agglomération
s’apparente surtout, pour l’instant, à une
forte opportunité financière saisie par des communes
pour conforter des pratiques de coopération et pour mutualiser
des services publics. Le suivi des négociations internes
à chaque agglomération montre en effet la place
souvent centrale des négociations et des arbitrages permettant
à chaque commune de tirer parti, sur le plan budgétaire
et gestionnaire, de la nouvelle configuration d’agglomération.
Pour autant, cette phase instrumentalisée de captation
des avantages sonnants et trébuchants de la réforme
ne doit pas faire oublier les enjeux plus substantiels qui pourraient
concerner, à terme, la redéfinition des modalités
de l’intervention culturelle dans les agglomérations
et dans chaque commune. De façon concertée, les
chercheurs engagés sur le terrain ont sollicité
leurs interlocuteurs pour que ces derniers évoquent l’éventualité
de cultures originales d’agglomération. Les sept
monographies, qui proposent des scénarios d’évolution
à moyen terme, soulignent volontiers que cette projection
dans le futur incite surtout, pour l’instant, à
la prudence. Néanmoins, au terme de cet exercice prospectif,
il semble possible de lister au moins trois séries d’enseignements
sur des transformations de l’intervention culturelle qui
pourraient fonder une donne communautaire inédite. Ainsi,
sur leur versant administratif, les dossiers culturels mettent
en perspective des formules gestionnaires qui ébauchent
une “ centralité partagée ” toujours
instable et singulièrement malléable. De même,
sur le versant artistique et esthétique, des indices
convergents semblent montrer la place croissante des cultures
d’agglomérations qui privilégieront d’abord
des médiations en quête d’intégration
et d’animation socioculturelle. Enfin, sur un versant
plus politique, il apparaît comme assez vraisemblable
que le pouvoir d’agglomération portera une attention
de plus en plus soutenue aux symboles culturels favorisant les
stratégies métropolitaines de marketing institutionnel
et de rayonnement international. À leur façon,
ces trois pistes prospectives dessinent un déplacement
des politiques culturelles urbaines vers une donne communautaire
territorialisée et pragmatique, c’est-à-dire
se situant volontairement à bonne distance de l’universalisme
du service public et de l’esprit de corps des grandes
filières culturelles.
Centralité partagée et malléabilité administrative
Si l’on s’attarde sur la façon dont la gestion
du dossier culturel est envisagée en termes administratifs
et financiers, on est surpris de constater le recours, dans
presque toutes les monographies, à des métaphores
exprimant des situations pour le moins flottantes. La Rochelle
passe d’une gestion culturelle au coup par coup à
des effets boule de billard entre communes. Rennes traverse
une période d’incertitude où c’est
une dynamique de marchandage qui oriente les négociations
sur l’intérêt communautaire. Le Grand Lyon
adopte une progression en crabe pour définir des compétences
culturelles à la fois acceptables par les communes et
assumables par un pouvoir d’agglomération en quête
de légitimité. Le Grand Rodez est en attente de
relais institutionnels de coordination pour promouvoir un système
plus coopératif que mutualiste, tandis que la CdA de
Montbéliard cherche à combiner le principe de
mutualisation et la pratique des accords à géométrie
variable. Sur un mode plus volontariste, les agglomérations
d’Amiens et de Montpellier proposent des instruments de
pilotage qui donnent à la ville centre un rôle
très persuasif dans les arbitrages métropolitains.
Dans tous les cas de figure, on retrouve au cœur du dispositif
administratif quelques fonctionnaires proches du pouvoir politique
qui ont pour difficile mission d’inventer les contours
techniques et budgétaires de cet intérêt
communautaire incertain. Dans les différentes hypothèses
d’évolution proposées à la fin de
chaque monographie, plusieurs projections permettent d’envisager
que cette activité administrative communautaire, à
la fois incertaine et bricolée, débouche sur un
modèle inédit de centralité partagée.
Il s’agirait, schématiquement, d’une généralisation
du scénario andante proposé sur Montpellier dans
son versant organisationnel : la ville centre maintient certaines
prérogatives d’excellence artistique et pèse
sur les arbitrages communautaires, le financement des grandes
institutions est mutualisé au niveau de l’agglomération,
la CdA se dote d’une administration culturelle qui intervient
de façon sélective et ce système impose
aux partenaires extérieures une globalisation des financements.
Sur un plan plus technique, cette intercommunalisation des dossiers
culturels pourrait être caractérisée par
une forte malléabilité administrative, tant sur
le registre de la souplesse dans les négociations (une
charte générale et des contrats sectoriels) que
sur celui de la flexibilité des règles validées
collectivement (avec la reconnaissance de l’asymétrie
entre les communes). La réflexion sur les possibles méthodes
administratives nouvelles dans le Grand Lyon illustre aussi
cette perspective gestionnaire dans laquelle la technocratie
métropolitaine deviendrait le fragile laboratoire d’une
harmonisation de priorités plus territoriales que sectorielles.
Les cultures d’agglomération comme vecteurs d’intégration ?
La deuxième piste prospective qui ressort des scénarios
sur chaque grande ville concerne les courants d’idées
et les influences artistiques qui pourraient s’affirmer
spécifiquement à l’échelon de l’agglomération
dans les années à venir. Nous avons pu souligner
qu’une certaine atonie des milieux professionnels avait
prévalu dans la période de négociation
sur les nouvelles compétences culturelles des CdA. Ce
diagnostic a vraisemblablement déteint sur les témoignages
puisque toutes les projections s’accordent à juger
comme assez improbable l’avènement de véritables
politiques culturelles d’agglomération. Dans les
agglomérations de La Rochelle, de Rennes, de Montpellier
et d’Amiens par exemple, les milieux culturels s’engagent
dans des stratégies de création et d’innovation
à partir de réseaux d’acteurs habitués
à travailler avec la ville centre. Et à Lyon,
à Montbéliard et à Rodez, le relatif morcellement
territorial des enjeux culturels hors la ville centre ne cristallise
pas pour autant les énergies innovantes sur l’échelon
institutionnel de la CdA.
En revanche, cette absence de mise sur agenda des priorités
culturelles au niveau de l’agglomération révèle,
en creux, une autre forme de médiation qui pourrait prendre,
dans les années à venir, une place beaucoup plus
structurante. On observe en effet que plusieurs CdA envisagent
de donner une forte coloration culturelle et intégrative
aux dossiers d’agglomération portant sur la thématique
générique de la politique de la ville. C’est
sans doute à partir des négociations entre les
communes sur le devenir des structures d’animation socioculturelle
que cette orientation pourrait s’affirmer. Les agglomérations
d’Amiens, de La Rochelle et de Lyon fournissent trois
exemples différents mais tout autant éclairants
sur cette possible tendance. Dans le premier cas, la maîtrise
par la ville-centre des orientations culturelles de l’agglomération
n’a apparemment été possible qu’en
contrepartie de promesses de relance des centres culturels de
proximité. Ces derniers, qui sont majoritairement situés
dans les communes périphériques, sont animés
par des professionnels qui pourraient revendiquer avec force,
demain, une dynamique d’agglomération orientée
sur l’éducation populaire et l’insertion
sociale. Dans le deuxième cas, les arbitrages communautaires
conduits au gré des priorités culturelles de la
ville-centre l’ont vraisemblablement été
avec pour contrepartie que la technocratie culturelle de la
CdA se préoccupe, à l’avenir, davantage
d’aménagement du territoire et de cohésion
sociale que de perfection artistique et d’innovation esthétique,
et ce avec la médiation active des milieux culturels
impliqués dans les communes périphériques.
Le troisième cas enfin permet de s’interroger sur
la place que pourrait prendre la promotion des cultures émergentes
dans une politique culturelle métropolitaine. Des professionnels
plaident en ce sens, en arguant que la reconnaissance de ces
pratiques artistiques jugées mineures valoriserait une
identité métropolitaine au sein d’univers
urbains surtout identifiés pour les troubles sociaux
qui les traversent. Ces trois exemples nous permettent de supposer
que les mouvements d’idées qui accompagneront demain
les dynamiques métropolitaines seront au moins autant
liées à des projets culturels d’intégration
et d’animation que d’excellence et de spécialisation.
En d’autres termes, les médiateurs culturels qui
composeront le premier cercle des institutions métropolitaines
possèderont vraisemblablement un profil tout terrain
et transversal de généraliste, loin, très
loin, du modèle dominant des conseillers culturels des
DRAC.
Un pouvoir d’agglomération en quête de symboles identitaires
Enfin, sur un versant plus politique, l’exercice prospectif
permet d’imaginer comment le pouvoir d’agglomération
pourrait s’approprier, à l’avenir, certains
symboles culturels pour conforter sa légitimité
et pérenniser son territoire d’intervention. Les
scénarios qui concluent les études montrent à
quel point chaque configuration territoriale reste dépendante
d’une histoire intercommunale bordée d’opportunités
politiques précises et de rapports de force singuliers.
Le passage en CdA a en quelque sorte révélé
les représentations du combat politique telle qu’elles
s’affirmaient de façon différenciée
dans chaque contexte local. L’exercice prospectif a du
mal à se dégager de ce décor “ réaliste
” d’échanges politiques territorialisés.
Pour autant, le passage en CdA affûte des ambitions nouvelles
chaque fois qu’il permet à ses leaders politiques
d’affirmer un imaginaire territorial qui transcende des
particularismes ou des clivages internes. Deux cas de figure
sont à ce titre identifiables : celui où l’agglomération
pourrait asseoir une partie importante de sa communication politique
sur les ambitions culturelles de rayonnement qui étaient
jusqu’alors exprimées par la ville-centre (comme
à Montpellier et à Rennes, ou dans une moindre
mesure à Amiens et La Rochelle), et celui où l’agglomération
pourrait valoriser symboliquement les ambitions socioéconomiques
affichées sur son territoire, que ce soit à partir
de la ville centre (comme à Rodez), de la région
urbaine (comme à Montbéliard) ou de la métropole
(comme dans le Grand Lyon).
Le premier cas de figure est caractérisé par la
structuration d’un leadership politique fort qui semble
impliquer, à terme, un renforcement de la bureaucratie
culturelle d’agglomération. Les scénarios
prospectifs montrent en effet que les CdA pourraient chercher
à dépasser la pratique des fonds de concours pour
autonomiser la politique culturelle d’agglomération.
Cette stratégie repose sur l’idée que le
leader politique souhaite que l’agglomération devienne
une collectivité majeure avec une politique de marketing
institutionnel en rapport avec ses fonctions de centralité
et de rayonnement. C’est ainsi que la CdA de Montpellier
pourrait utiliser la culture pour multiplier les indices de
grandeur de son territoire auprès d’une population
riche en classes moyennes et supérieures, dans un contexte
régional politiquement hostile. Sur le même registre,
la CdA de Rennes pourrait afficher son Nouvel Équipement
Culturel comme le symbole d’une certaine plénitude
gestionnaire mariant la puissance rennaise, le renouveau des
négociations intercommunales et l’affirmation symbolique
d’une forme innovante de démocratisation culturelle.
On pourrait aussi faire cet exercice de politique-fiction sur
Amiens (la culture facilitant pour le président de la
CdA l’apprentissage discursif d’une citoyenneté
métropolitaine) et sur La Rochelle (où un élu
pourrait personnaliser à nouveau le pouvoir en renouant,
via des manifestations culturelles d’envergure, avec le
référentiel modernisateur porté par Michel
Crépeau).
Le second cas de figure illustre en revanche une situation où
la donne culturelle serait plutôt mise au service d’autres
stratégies de développement. L’exemple le
plus explicite concerne le Grand Rodez et l’affichage
prioritaire sur le développement économique. Le
refus actuel d’une communautarisation des services culturels
n’est pas incompatible avec le développement progressif
d’une stratégie communicationnelle centrée
sur l’excellence économique dans laquelle les critères
culturels de l’identité et des valeurs communes
prendront une place croissante. Dans la CdA de Montbéliard,
le contexte compliqué de chevauchement des espaces communaux
et supracommunaux pourrait inciter les principaux leaders politiques
à accompagner les ambitions sectorielles sur le tourisme
et l’emploi de programmations culturelles soulignant la
cohésion et l’identité de ces effets de
territoires (dans l’esprit de la dynamique conquérante
sur l’industrie automobile des années 50). Le cas
du Grand Lyon offre aussi un exemple d’intercommunalité
où la cohésion d’ensemble pourrait être
inventée sur des bases intellectuelles combinant des
références culturelles et des atouts socioéconomiques.
Le vaste exercice de prospective engagé dans Millénaire
3 montre que les 21 priorités pour le 21ième siècle
s’appuieront nécessairement sur une démarche
participative imprégnée de repères forts
sur la place culturelle du Grand Lyon dans le contexte régional
et international. On peut facilement imaginer que ce souci de
positionnement géostratégique incitera les leaders
politiques à lutter contre les risques d’éclatement
et d’éparpillement en imprégnant les différentes
politiques sectorielles de références identitaires.
Au-delà de ces deux cas de figure, l’une des nouvelles
frontières de l’agglomération est située
à la périphérie des villes. Désorganisé,
desservi au gré des rares sensibilités artistiques
et culturelles de ses élus, le périurbain s’illustre
pour l’instant, par le biais de ses représentants,
au travers de velléités de protection contre les
effets jugés indésirables (notamment financièrement)
de l’agglomération. Dans les phases de transition
institutionnelle, ce sont souvent les grands leaders qui sont
au devant de la scène. Le stade de la consolidation désignera
ce périurbain comme l’espace par excellence d’un
aménagement territorial et d’une refondation des
politiques culturelles urbaines.
* * *
L’intervention culturelle dans les agglomérations
pourra-t-elle avoir des effets structurants sur les conditions
de définition de l’intérêt communautaire
dans les grandes villes en France ? En guise d’ouverture
conclusive, nous ferons l’hypothèse que les indices
culturels de centralité partagée, d’intégration
sociale et de marketing identitaire qui se dégagent des
réflexions prospectives accompagnent et illustrent le
déplacement des politiques urbaines vers un modèle
d’action publique plus territorialisé et plus pragmatique
que par le passé. Ce constat, s’il s’inscrit
sans surprise dans un contexte général de réorganisation
des régulations collectives (mondialisation, gouvernance,
néo-libéralisme, nouvelle économie et territorialisation
de l’action collective…), prend néanmoins,
dans ses composantes culturelles, une tournure explicative intéressante.
On perçoit en effet avec la création des compétences
culturelles d’agglomération que le leadership politique
appréhende la mise sur agenda des problèmes culturels
en acceptant des héritages territoriaux mais en se démarquant,
parfois fermement, d’un standard de politique culturelle
urbaine qui orientait, depuis l’Etat culturel, la majorité
des villes. Ce standard, au gré de la décentralisation
et des effets de la déconcentration, est en voie d’épuisement.
Ses acquis sont certes encore largement présents dans
les cadres d’action des villes centre, mais leur transcroissance
à l’échelle nouvelle de l’agglomération
devrait pousser plus loin encore l’autonomisation des
choix, du sens et de l’institutionnalisation des politiques
culturelles urbaines.
